No hay plata. Es la consigna oficial y eje vertebral de la política de Estado: la restricción presupuestaria. No es la primera vez, aunque sí aspira a que sea la última, en la que un Gobierno se compromete a no emitir para financiar el eterno rojo fiscal. Una promesa que sólo llega cuando los demás caminos para seguir estirando la situación de insolvencia se cierran.
El origen. Lo que parece ser una descripción de la coyuntura actual tiene un retraso de 22 años. En 2001 el entonces todopoderoso ministro de Economía, Domingo Cavallo, anunciaba el plan de déficit cero ante el peligro de default el cierre de los mercados de deuda internacionales. Incluso los jubilados (entonces, como ahora, el déficit previsional explicaba buena parte del déficit total) recibieron parte de su sueldo en bonos (13% del total) para ser canjeados posteriormente. Las provincias, demandantes de fondos discrecionales enviado por el gobierno central (los adelantos transitorios del Tesoro Nacional -ATN-) se enfrentaron con un escenario complicado: gastos crecientes y recaudación tributaria en caída por el segundo año consecutivo de recesión.
Para la provincia de Buenos Aires, la sequía financiera implicaba tomar una decisión drástica: emitir bonos de deuda con curso legal dentro del territorio provincial que a partir de agosto de 2001 se popularizaron a medida que fueron utilizados paga pagar parte del salario estatal (empleados en funciones de seguridad, salud, educación, justicia o burócratas) y que duraron hasta que el Estado Nacional los rescató a la par en 2003. Eran los “Patacones” que imitaban lo que otras provincias habían lanzado para paliar sus déficits crónicos. Se completaba así el círculo de las cuasimonedas, una paradoja histórica justo en momentos en que los países de la Unión Europea adoptaban el Euro como moneda única de curso legal (1/1/2002).
El reelecto gobernador Axel Kicillof resucitó el tema esta semana, cuando amenazó con la secesión financiera del Banco Provincia que, como entidad previa a la constitución del Estado Nacional en 1860 (cuando Buenos Aires se incorpora a la Confederación preservando sus instituciones previas mediante el pacto de San José de Flores) podría emitir moneda propia.
Una curiosidad: mientras Argentina pone en agenda la discusión sobre la dolarización, su provincia más importante también mira con buenos ojos escapar del peso, pero para abrazar a otra unidad monetaria que no le ponga un corsé en el gasto. “De cada 100 pesos que distribuye el gobierno nacional, 89 se reparten por coparticipación y la PBA recibe algo más que 20, mientras que 11 pesos se distribuyen de forma no automática y la provincia recibe el 40%, es decir, entre 4 y 5 pesos. Esto hace que la provincia de Buenos Aires reciba entre 24 y 25 pesos de cada 100 que distribuye el gobierno nacional", puntualizó Pablo López, el ministro de Hacienda provincial. Con el fantasma de tener que recurrir a la poda de gastos tan temida, la administración Kicillof hace de una causa adormecida por el alineamiento político con los sucesivos gobiernos nacionales, un grito de guerra.
Su gestión sería la primera desde 1987 (Antonio Cafiero) que se inicia con un presidente de signo político contrario. Precisamente de aquellos tiempos fue la polémica renuncia de la Provincia a parte de lo que le corresponde recibir por la coparticipación federal de impuestos. Para no duplicar la tributación y ordenarla, los impuestos nacionales se cobran a través de la AFIP y luego los que deben distribuirse entre las provincias (casi un 50% del total recaudado) se hace mediante una fórmula polinómica en la que la cantidad de población o la generación de producción es sólo una parte. Aplicándola, Buenos Aires recibe casi el 21% del total, pero genera casi el 40% del PBI nacional. López estima que la diferencia, para el caso de Buenos Aires por todos los conceptos que da y recibe es del 2% del PBI.
Esta fórmula tiene dos lastres: el primero que es una “foto” que dejó de actualizarse hace más de 30 años y sólo tuvo algunos parches, como la institución del Fondo del Conurbano Bonaerense, exigida por Duhalde para acompañar la fórmula menemista y desembarcar en La Plata en 1991. Pero la gran deuda es la contraída en la reforma constitucional de 1994, que daba dos años de plazo para que se acordara otra ley de coparticipación de impuestos, cosa que no ocurrió.
Otro problema fue que como hay recursos naturales que fueron agregándose más tarde (aparición de nuevas cuencas petroleras, como Vaca Muerta y yacimientos mineros) se transformaba el potencial productivo de cada región, pero no la forma en que se distribuía la recaudación nacional. También la población fue adecuándose a las fuentes de trabajo que surgía de una matriz productiva mucho más dinámica que las normas. La adopción del sistema de elección directa y uninominal estrenado en 1995 reconfiguró el poder de los grandes núcleos urbanos. El número de diputados por distrito, por ejemplo, fue fijado por decreto-ley del presidente de facto Bignone sobre el censo de 1970. Literalmente, otro país. Así, Buenos Aires, siguiendo el de 2022 debería tener 112 diputados (+42 de los actuales); Córdoba, 28 (+10); Santa Fe, 25 (+6) y CABA, 22 (-3). A pesar de los recursos interpuestos ante la Corte Suprema (2016) y las recomendaciones de la Cámara Electoral, como en el caso de la coparticipación, se optó por no hacer olas.
La dilución del Fondo del Conurbano con el golpe inflacionario de 2002 dio pie a otra política de estado que terminó distorsionando la ecuación fiscal: los subsidios al transporte metropolitano y a las tarifas de servicios públicos que fueron crecientes a medida que se ampliaba la brecha entre el costo y el precio del servicio. Otra inmensa transferencia de recursos del país hacia el “centralismo porteño” que podría sumar un 2% del PBI a fin de este año.
Orden y no ajuste. En el último informe de IERAL se pronostica que el PBI en Argentina terminará disminuyendo un 2% en 2023, en parte afectado por la sequía. “Si se excluye al sector agropecuario, la actividad terminaría creciendo casi 1% en este año. Aun si se revirtieran las reformas de IVA y Ganancias, el consolidado de provincias debería ajustar el gasto entre 0,8 % y 1,2 % del PIB para lograr superávit en 2024” detalla. Una meta más que exigente.
La médula del ajuste fiscal propuesto por el nuevo Gobierno para 2024 es, según Nadin Argañaraz, presidente del IARAF, consiste en un esfuerzo fiscal del 5% del PBI compartido por un recorte del gasto (3%) y más ingresos fiscales (2%). Además de lo anunciado con suspensión de inversión pública, bajas en los subsidios a la energía y el transporte (aún en elaboración), están las transferencias a las provincias por fuera de la coparticipación. Con una economía en recesión, todo lo que no se pueda sumar con más recaudación deberá ser descontado de otras partidas. “Los subsidios a la energía y al transporte previstos para 2024 serían equivalentes, en términos del PBI, al 70% de lo ejecutado en 2023. No habría una eliminación de estos gastos en 2024, lo que hace necesario que otros gastos, entre ellos el de jubilaciones y pensiones, aporten recursos para lograr el equilibrio fiscal”, anticipa.
Para Jorge Colina, presidente de IDESA, la estructura tributaria y del gasto desalienta la responsabilidad fiscal de cada provincia. “La coparticipación federal fracasó rotundamente y antes que modificarla se debería cambiar drásticamente la forma en que se cobran y genera cada impuesto y se debería adoptar un IVA e Ingresos Brutos unificado en cada provincia y dejar Ganancias con sus altibajos políticos entero para la Nación”, explica. Para el economista, “Buenos Aires está desfinanciada estructuralmente por lo arbitrario de la coparticipación, es la más perjudicada y sin un presidente protector se sienten en el abismo, por eso dan el manotazo de ahogado amenazando con emitir patagones. Pero tampoco es una solución, porque en definitiva es un bono que va a ser rechazado por la gente”, concluye. Quizás, un signo elocuente que un mal diagnóstico de la mega crisis nos conduce a enfrentar el mismo dilema más de dos décadas después.
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