El reto del nuevo Ejecutivo: China, cuestión de Estado

En 2017, tan solo seis meses después de formalizar relaciones diplomáticas con China, el entonces presidente panameño, Juan Carlos Varela, afirmó ante una audiencia de empresarios chinos en Pekín que su país estaba preparado para ser el “brazo comercial de China para Latinoamérica”. Toda una declaración de intenciones que servía para justificar la alianza de Panamá con la autoritaria República Popular en detrimento del democrático Taiwán.

Hoy, poco más de seis años después, una relación bilateral dominada por claroscuros evidencia la brecha existente entre las buenas intenciones y las acciones realizadas. Así, la foto actual de las relaciones dibuja que la parte china tiene una posición de predominio, mientras que Panamá solo se ha beneficiado tangencialmente en términos de comercio o inversión. Digámoslo claro: el trato bilateral no ha contribuido al desarrollo del país.

Pekín ha logrado algunos objetivos estratégicos en Panamá. En el plano político, aisló diplomáticamente a Taiwán y defendió su política de «una sola China»; y, en lo económico, fortaleció su posición en la Zona Libre de Colón (ZLC) utilizándola como centro de operaciones para la reexportación y estableció allí las sedes regionales de 18 empresas, entre ellas Cosco, Huawei, ZTE y Sinhydro. También se aseguró el cobre panameño y avanzó en la construcción de obras de infraestructura de gran calado, como el cuarto puente sobre el Canal de Panamá.

Desde el lado panameño, si bien el país ha recibido un importante flujo de inversión directa china –cuyo stock a 2021, según el Ministerio de Comercio chino acumula casi $1.000 millones–, no se ha concentrado en sectores que generen encadenamiento productivo. De hecho, entre 2019 y 2023 las exportaciones panameñas se centraron casi en exclusiva en el cobre, que representó más del 95% de los envíos totales.

Proveer recursos naturales no es necesariamente un mal negocio, pero no genera riqueza a largo plazo y condena a la ‘primarización’ de la economía. Al contrario, las importaciones panameñas de China están dominadas por productos manufacturados que, como los teléfonos móviles, los vehículos y los componentes, incorporan un importante valor agregado.

En todo caso, la exportación de cobre panameño es ya historia luego de que el tribunal supremo suspendiera, por motivos ambientales, la actividad del principal yacimiento del país, la mina Cobre Panamá. El impacto del cese de la mina es alto: su actividad ha generado ingresos equivalentes al 5% del PIB del país. Por tanto, la fuente del 75% del total de las exportaciones panameñas, incluidas las ventas a China por un valor de $1.550 millones en 2023, llega a su fin.

Esta nueva situación deja a Panamá en una posición de clara desventaja frente a China, en tanto que alterará considerablemente la balanza comercial. Más allá del ‘monocultivo’ del cobre, en 2023 las exportaciones de otros productos a China apenas superaron los $61 millones. Quizá los gobiernos panameños erraron al no plantear una estrategia que incentivase las exportaciones de otros productos, en especial los agrícolas y ganaderos. Al fin y al cabo, una de las razones de la presencia de China en América Latina es garantizar su seguridad alimentaria.

Un volumen tan pequeño de exportaciones de dichos productos está probablemente también relacionado con las barreras no arancelarias a las que Pekín es tan propenso. La aprobación de licencias fitosanitarias para la exportación de productos marinos, frutas y carnes se han concedido solo a cuentagotas. Aunque se desconocen las razones de estos retrasos, a nadie escapa que podría ser una herramienta de presión de China para obtener otras concesiones.

Desde 2018 solo se han aprobado seis permisos fitosanitarios. Por tanto, con los números en la mano, parece claro que la pretensión de Panamá de convertirse en el “brazo comercial chino en América Latina” no solo ha sido un fracaso, sino que no ha servido siquiera para que Pekín abriera de par en par su mercado a los productos panameños.

Desde el establecimiento de relaciones diplomáticas con China, los dos ejecutivos gobernantes optaron por planteamientos distintos. Con el de Varela se firmaron 47 acuerdos bilaterales, la mayoría relacionados con la promoción y protección de inversiones y se sentaron las bases de un vínculo político muy favorable a Pekín.

Fruto de esa cercanía, China acometió varios proyectos de infraestructura, entre ellos el centro de convenciones de Amador y una planta de generación eléctrica en Colón; también se realizó un estudio de factibilidad para construir un tren entre ciudad de Panamá y David, y obtuvo la concesión, retirada en 2021, para construir una terminal de contenedores en la Zona de Colón. A la vez, se realizaron cinco rondas de negociaciones para un tratado de libre comercio (TLC) pese a que, en la vecina Costa Rica, el TLC no ha cubierto las expectativas costarricenses después de 12 años de vigencia.

Sin embargo, esta cercanía generó malestar en Estados Unidos. No solo China no se adhirió al “Protocolo al tratado relativo a la neutralidad permanente y al funcionamiento del Canal de Panamá”, suscrito por más de 40 países, sino que Panamá es para EE.UU. un enclave estratégico por el canal, además de un importante nodo comercial y un aliado geopolítico clave. Por tanto, el “modelo Varela” resultaba incómodo para Washington. Ello llevó a Cortizo a buscar un equilibrio.

Por un lado, no puso trabas a la participación de las empresas chinas en la ZLC, que garantiza ingresos por el uso del canal interoceánico, ni limitó las exportaciones de cobre, que trató incluso de incentivar con una ley para renovar la concesión. No obstante, a diferencia de su antecesor, ordenó paralizar las conversaciones sobre el TLC, frenó la aprobación del tren Panamá-David y no objetó que la Autoridad Marítima de Panamá cesara, en 2021, el contrato con Shanghai Gorgeous Investment Development para construir la terminal de contenedores en Colón.

Cortizo apostó por un esquema de relaciones triangulares de Panamá con China y EE.UU., de modo que la relación con uno de ellos no afectara la relación con el otro y, con ello, aspiraba a aprovechar la localización geográfica y valor logístico de su país para obtener mayores beneficios. El enfriamiento con China fue inevitable, incluido el retraso en la aprobación de nuevas licencias fitosanitarias, aunque en ese clima se reiniciaron también las obras del cuarto puente sobre el Canal en febrero de 2024.

Dilema: avanzar o prudencia

En las elecciones del 5 de mayo vuelve a estar sobre la mesa el mismo debate con respecto a China: ¿avanzar o prudencia? El próximo presidente deberá afrontar dicho dilema en un contexto más complejo por la competencia geopolítica (e ideológica) entre bloques, uno democrático liderado por EE.UU. y otro autocrático liderado por China. El ‘modelo Varela’ no garantizó el desarrollo de las capacidades productivas del país y tensionó la relación con EE.UU. Pese a la luna de miel, durante ese mandato los beneficios para Panamá fueron mínimos comparados con las ventajas ofrecidas a China.

La estrategia de Cortizo parece más adecuada. El nuevo Ejecutivo deberá poner en práctica una política que maximice el beneficio tanto en la relación con China como con EE.UU.; aunque este equilibrio no está exento de riesgos, debe aprovechar las ventajas que ofrece la localización geográfica estratégica de Panamá. A la vez, el nuevo presidente debe crear un marco de confianza frente a sus socios, de modo que la actividad china no se perciba como una amenaza. Así, Panamá fue el primer país latinoamericano en adherirse a proyectos de la Franja y la Ruta, pero ello no debe implicar sacrificar su compromiso con los valores democráticos.

Además, dado que en una relación triangular la parte con menos recursos de poder e influencia (en este caso Panamá), termina siendo la más vulnerable, el próximo Ejecutivo deberá plantear una estrategia a largo plazo que defina las relaciones con China. Promover la diversificación de la canasta exportadora al país asiático debería ser prioritario, así como crear las condiciones para una mayor inversión china en sectores distintos al marítimo, financiero y logístico. Una estrategia similar debería tener también con EE.UU., país al que Panamá exporta más que el doble que a China (sin contar el cobre): $152 millones en 2023.

Es preocupante que ninguno de los candidatos haya planteado ninguna estrategia a largo plazo sobre las relaciones con China. La mayoría de ellos coincide en tener relaciones cordiales con el gigante asiático, sin llegar a especificar políticas concretas. Escapar a la dinámica coyuntural que lleve al futuro Gobierno panameño de acercarse o alejarse, según sea el caso, de China o EE.UU., y fijar una posición estable que lleve beneficios a largo plazo a Panamá debería ser cuestión de Estado.

El autor es politólogo e internacionalista especializado en la relación entre China y América Latina y colaborador del proyecto “Análisis Sínico” en www.cadal.org.