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12 de agosto de 2003

El ALCA: ¿un acuerdo de libre comercio?

Pocos temas despiertan tanta controversia a lo largo de América Latina como el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Por un lado diversos economistas sostienen el amplio potencial en materia de comercio e inversiones que para los países de la región representaría un acuerdo de libre comercio con la primera economía del mundo. Por otro lado, grupos ambientalistas, sindicatos y demás ONG's se oponen duramente contra el ALCA, sindicándolo como un proyecto de anexión hegemónica de los Estados Unidos
Por Ignacio Labaqui

Jueves 7 de agosto

Pocos temas despiertan tanta controversia a lo largo de América Latina como el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Por un lado diversos economistas sostienen el amplio potencial  en materia de comercio e inversiones que para los países de la región representaría un acuerdo de libre comercio(1) con la primera economía del mundo. Por otro lado, grupos ambientalistas, sindicatos y demás ONG's se oponen duramente contra el ALCA, sindicándolo como un proyecto de anexión hegemónica de los Estados Unidos(2). Con frecuencia, quienes desde los medios opinan sobre el tema, ya sea a favor o en contra, caen en análisis superficiales sin llegar a advertir realmente la magnitud del fenómeno. El presente artículo apunta justamente a refinar un tanto el análisis, para así poder apreciar de que se trata realmente el ALCA.

Los antecedentes más remotos de un área de libre comercio panamericana se remontan a los intentos del Secretario de Estado James Blaine a fines del siglo XIX. Más recientemente, fue el presidente George Bush en 1990 quien dio el puntapié inicial al ALCA al anunciar su proyecto de formar una zona de libre comercio desde Alaska a Tierra del Fuego. A pesar de la entusiasta reacción de los jefes de estado latinoamericanos de entonces, fue recién en 1994, en la reunión de Miami, cuando las negociaciones del ALCA fueron formalmente lanzadas bajo la presidencia de Bill Clinton en Estados Unidos y con la exclusión de Cuba del Tratado. La Declaración y el Plan de Acción de Miami fijaron varias metas, entre ellas, la conformación de un área de libre comercio de envergadura continental para el año 2005.

A partir de Miami comenzaron cuatro años de reuniones preparatorias que culminaron con la Reunión de Ministros de Comercio de San José de Costa Rica en abril de 1998, en cuya Declaración se fijaron los principios rectores de las negociaciones. De acuerdo a los mismos:

· El ALCA debe ser OMC-plus, es decir profundizar los compromisos de los acuerdos de la Ronda Uruguay
· Las negociaciones se rigen por el principio de "compromiso único", esto es "nada está acordado hasta que todo está acordado".
· Las decisiones se toman por consenso.
· Los países pueden negociar individualmente o como miembros de bloques sub-regionales de integración.
· El resultado final de la negociación será equilibrado.
· Se tendrán en cuenta las diferencias en cuanto al grado de desarrollo.

Las negociaciones son llevadas adelante por un Comité de Negociaciones Comerciales, cuya presidencia es rotativa, y que actualmente es codirigido por Brasil y Estados Unidos A la vez, el proceso está organizado en torno a nueve grupos de negociación: acceso a mercados; agricultura; subsidios, anti-dumping y derechos compensatorios; inversiones; servicios; compras gubernamentales; defensa de la competencia; propiedad intelectual; solución de disputas.

Como puede apreciarse la agenda de negociaciones comprende temas de la agenda comercial tradicional, como aquellos relativos a barreras arancelarias, para-arancelarias, medidas de defensa comercial y subsidios. Sin embargo, también están presentes los nuevos temas surgidos en la Ronda Uruguay del GATT: comercio de servicios, propiedad intelectual, compras gubernamentales y medidas relativas a las inversiones, todo lo cual le imprime una mayor complejidad a las negociaciones.

El proceso del ALCA comprende a 34 países, que cuentan con amplias asimetrías en cuanto al tamaño y estructura de sus economías, nivel de desarrollo, población, etc. Esto también añade dificultades a la hora de negociar. Los intereses de los distintos actores respecto del ALCA a lo largo de la región son diversos. Mientras que para Estados Unidos, el interés se halla depositado más en los temas nuevos de la agenda, aunque sin por ello desatender las cuestiones comerciales típicas, para América Latina (excepción hecha de México que ya goza de los beneficios de acceder al mercado norteamericano) en general el principal atractivo del ALCA estaría dado por la posibilidad de acceder libremente al mercado de la principal economía mundial, y por el potencial flujo de inversiones que un acuerdo con los Estados Unidos generaría.

Un análisis más profundo muestra no obstante, el distinto significado que adquiere el ALCA en América Latina. Para América Central y el Caribe, y en alguna medida para los países andinos (excepto Venezuela), el ALCA brinda la posibilidad de consolidar en un instrumento más sólido las ventajas que unilateralmente Estados Unidos les ha concedido a estos países a través de la Iniciativa para la Cuenca del Caribe y la Ley de Preferencias Comerciales Andinas respectivamente, ambas renovadas por el Congreso de los Estados Unidos el año pasado. Brasil, por su parte, percibe al ALCA como una amenaza por varios motivos. En primer lugar, la industria local no es lo suficientemente competitiva frente a la de los Estados Unidos. En segundo lugar, Estados Unidos es reticente a incluir dentro de las negociaciones cuestiones como las de los subsidios agrícolas y las medidas de defensa comercial, que perjudican seriamente a las principales exportaciones brasileñas. Finalmente, Brasil es reticente a negociar a nivel regional las cuestiones de la nueva agenda, consciente que posee mejores posibilidades a nivel multilateral en un foro como la OMC, donde puede enhebrar alianzas más poderosas que lo que es el alicaído MERCOSUR a nivel regional, con países como la India y Sudáfrica.

¿Cuál es el grado de avance de las negociaciones? ¿Qué perspectivas presentan las mismas? Actualmente el ALCA está en la fase presentación e intercambio de ofertas para los diversos grupos de negociación. El cronograma establecido en la Reunión Ministerial de Quito, de noviembre de 2002, muestra un grado de cumplimiento razonable en cuanto a las ofertas en bienes, pero no en los grupos de inversiones, compras gubernamentales y servicios, temas en los cuales los países del MERCOSUR han pospuesto indefinidamente la presentación de ofertas por razones de estrategia de negociación. Más allá de este incumplimiento cabe señalar que hay otros obstáculos de carácter técnico más relevantes. En primer lugar, no hay consenso sobre el método para realizar las ofertas: mientras que Estados Unidos ha realizado ofertas diferenciadas para los distintos países; el MERCOSUR apoya la realización de ofertas según el método de nación más favorecida. En segundo lugar, aun no se ha definido qué criterios se utilizarán para definir el concepto de economías pequeñas.

Sin embargo, los principales desafíos para el ALCA pasan por otro lado. En primer lugar cabe destacar el antinorteamericanismo desatado en algunos países de la región y reforzado por el conflicto de Irak, y la decepción que hay en países como Argentina, Brasil o Perú, respecto de las reformas de la década pasada. En segundo lugar, el consenso dentro de los Estados Unidos en torno al libre comercio es débil, hecho reflejado en la dificultades para obtener la autoridad de promoción comercial, y en las medidas de corte proteccionista que la administración Bush adoptó, en parte para obtener el apoyo de legisladores en el Congreso. En tercer lugar, la reticencia norteamericana a negociar a nivel hemisférico cuestiones caras para los países del MERCOSUR, como por ejemplo el tema agrícola o antidumping, disminuyen el atractivo que el acuerdo pudiera generar en aquellos países. Finalmente también debe señalarse la creciente bilateralización promovida por los Estados Unidos, interesado en superar las restricciones que la toma de decisiones por consenso y el compromiso único le imponen en el proceso de negociaciones hemisféricas.

En virtud de todo esto, ¿qué se puede esperar? Hay una clara volunta de parte de los Estados Unidos de finalizar las negociaciones en la fecha acordada, esto es, en 2005. A la vez, el cronograma electoral de los Estados Unidos difícilmente le permita a George W. Bush realizar concesiones sustantivas en materia comercial durante 2004. En este contexto parece probable que el ALCA termine siendo algo bien distinto de lo que los Jefes de Estado pudieron haber tenido en mente en Miami en 1994. O bien el ALCA será simplemente un gran marco para la multiplicidad de acuerdos bilaterales que Estados Unidos cierre con distintos Estados de la región, o en el mejor de los casos será un modesto acuerdo que casi seguramente no producirá progreso alguno en la liberalización del comercio de productos agrícolas, y que difícilmente logre una mayor disciplina en el uso y abuso que tanto Estados Unidos, pero también los países latinoamericanos, hace de las medidas de defensa comercial.

Debido a todo esto, el ALCA que se avizora dista de ser realmente un acuerdo de libre comercio y, en tal sentido, tal vez sería conveniente revisar la imagen que algunos economistas mediáticos supuestamente liberales promueven. Cabe preguntarse si esta clase de acuerdos, ya hemisféricos, ya subregionales, contribuyen a promover el libre comercio en la región o si -tal como señalan economistas como Jagdish Bagwhati - constituyen un obstáculo al mismo.

Ignacio Labaqui es Profesor Asistente de América Latina en la Política Internacional (Universidad Católica Argentina); además se desempeña como Investigador de FLACSO-Argentina.

1) Por ejemplo ver SCHOTT, Jeffrey (2001): Prospects for Free Trade in the Americas; Institute for International Economics, Washington D.C.
2) A grandes rasgos esta es la postura de grupo como la Red Mexicana contra el Libre Comercio, la Central de Trabajadores Argentinos, o incluso durante la campaña electoral, tal era la posición del ahora presidente Luiz Inacio Lula da Silva en Brasil.
3) Para quienes deseen conocer la opinión sobre el ALCA de un economista reconocido fuertemente comprometido con el libre comercio, es recomendable el reportaje a Jagdish Bagwati  publicado en el Suplemento Zona de Clarín el 27/07/2003.