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Monitoreo de la gobernabilidad democrática

02-11-2021

Política climática: responsabilidades y obligaciones

(BTI-Project) En caso de que los países industrializados no paguen la financiación climática, la pregunta obvia es por qué un gobierno de un país en desarrollo que lucha por satisfacer las necesidades básicas de su población debería ahora asumir la responsabilidad y aceptar reducciones del crecimiento que reducen los contaminantes cuando los propios países ricos y desarrollados no están dispuestos a hacerlo.
Claudia Härterich, Hauke Hartmann y Thiess Petersen

(BTI-Project) “Aquel que tiene el beneficio también debe soportar el daño”, así resumió Walter Eucken el principio de responsabilidad, una piedra angular del funcionamiento de las economías de mercado. Esto también se aplica a la política climática. Desde un punto de vista ordoliberal, no es aceptable obtener ganancias mientras se socializa el daño ambiental. En el período previo a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático en Glasgow, pedimos una asunción de responsabilidad más coherente en un documento de enfoque. Los países industrializados son los principales responsables, incluso si la reducción de las emisiones de CO2 y la protección de las áreas forestales exigen esfuerzos internacionales concertados.

Responsabilidades por el cambio climático

Durante décadas, los países industrializados del norte (este y oeste) han podido construir su prosperidad y crecimiento a partir de una combustión de energía barata y hostil al clima. El daño ambiental y el cambio climático, por otro lado, ahora están teniendo un efecto particularmente dañino en el Sur global. La responsabilidad histórica de las economías desarrolladas de Europa y América del Norte y, en segundo lugar, de algunas de las economías emergentes de Asia, se hace evidente cuando se consideran las emisiones acumuladas de CO2. Europa por sí sola es responsable de poco menos del 32 por ciento de estas emisiones. Por el contrario, África y América del Sur juntas solo representan alrededor del cinco por ciento (ver Figura 1).

 Política climática: responsabilidades y obligaciones

Lo mismo se aplica con respecto a la responsabilidad actual por las emisiones globales de CO2 excesivamente altas. Con un total de casi 1.400 millones de habitantes, los 38 países de la OCDE tienen una población similar en tamaño a la de China e India, respectivamente. Pero mientras que en 2019, según la Comisión de la UE, la participación de la OCDE en las emisiones globales anuales de CO2 fue de alrededor del 32 por ciento y la de China fue de poco más del 30 por ciento, la participación de la India fue de poco menos del 7 por ciento. Esto en sí mismo apunta a responsabilidades actuales muy diferentes. Se vuelven aún más claros en contraste con los 42 países en desarrollo menos contaminantes, también con 1.400 millones de habitantes, que son responsables de solo el 1.27 por ciento de las emisiones globales de CO2 (verde oscuro en el mapa mundial).

Política climática: responsabilidades y obligaciones

Como muestra la Figura 2, las emisiones anuales de CO2 per cápita están por debajo del promedio mundial de 4,9 toneladas métricas en más de 100 países, mientras que más de 50 países están por encima, en algunos casos de manera significativa. Actualmente, los países más contaminantes son los Estados del Golfo, seguidos de Australia, Estados Unidos y Canadá. La mayoría de las economías menos desarrolladas tienen emisiones de gases de efecto invernadero per cápita mucho más bajas. La participación de los países emergentes y en desarrollo fuera de Asia en las emisiones globales es pequeña.

Desde la perspectiva del principio de responsabilidad, se afirma: Si los países industrializados desarrollados deben su prosperidad económica a un modo de producción intensivo en recursos y hostil al clima perseguido durante muchas décadas y, por tanto, son responsables de la mayoría de los gases de efecto invernadero emitidos hasta la fecha junto con el daño resultante, entonces deben pagar la reparación de este daño en el sentido de responsabilidad histórica. Si, además, estos países históricamente privilegiados --en su mayoría estados con emisiones per cápita de CO2 también muy altas en la actualidad-- exigen que la mayoría de los países en desarrollo que actualmente todavía producen niveles relativamente bajos de contaminantes renuncien a su futuro crecimiento impulsado por los recursos, entonces no solo deben compensar esta renuncia proporcionalmente, sino que están obligados a reducir significativamente sus propias emisiones contaminantes en el sentido de un pasivo corriente. En términos de responsabilidad fiduciaria por la protección forestal, los soberanos nacionales de bienes públicos globales tienen una responsabilidad política y operativa. Pero en relación con su responsabilidad histórica, una vez más son esencialmente los países industrializados desarrollados los que deben ser responsables financieramente de limitar las consecuencias de sus emisiones acumuladas de CO2 hasta la fecha.

Instrumentos de política climática internacional

En general, la responsabilidad primaria de los países industrializados se ha establecido desde la Conferencia de Río de 1992 en el entendimiento de "responsabilidades comunes pero diferenciadas" y en la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) adoptada allí y confirmada en el Protocolo de Kyoto y el Acuerdo de París. Para su implementación, los gobiernos de los países industrializados tienen a su disposición una serie de fondos que fueron establecidos en el marco de la CMNUCC o establecidos por organismos multilaterales. El Fondo Verde para el Clima (GCF) ciertamente merece una mención especial. Actualmente es el fondo climático multilateral más grande y el mecanismo de financiamiento central para ayudar a los países en desarrollo a reducir sus emisiones de gases de efecto invernadero y mejorar su capacidad de adaptación al cambio climático. La asignación de su financiamiento de $10,000 millones por año a partir de 2020 está destinada a equilibrar la reducción de la contaminación y la adaptación al clima. El Climate Funds Update de la Fundación Heinrich Böll y el Overseas Development Institute proporciona una descripción detallada de la amplia gama de instituciones financieras relacionadas con el cambio climático.

Los mecanismos de mercado, como la fijación de precios del carbono, se discuten de manera destacada para la reducción de emisiones. Su enfoque para internalizar las externalidades negativas sigue el principio de responsabilidad, según el cual los actores económicos deben asumir todos los costos de sus acciones. Si los precios de mercado no incluyen estos costos, el estado debe intervenir y asegurarse de que las emisiones tengan un precio. Su monto se basa en el daño causado por una tonelada de CO2, expresado en unidades monetarias. Cuanto más alto sea el precio del carbono, más estricto se vuelve este instrumento. Es evidente que aquí hay margen de mejora.

Por el contrario, cuanto más se trasladan las actividades económicas con mayor intensidad de emisiones a países con políticas climáticas menos estrictas, más contundente se vuelve el instrumento. Esta fuga de carbono se puede contrarrestar con la ayuda de un mecanismo de ajuste de borde de carbono. Impone un derecho sobre el CO2 sobre los productos importados del exterior que es equivalente al precio nacional del CO2 y exime a las exportaciones de las empresas nacionales del precio del CO2 aplicable. Esto elimina el incentivo para trasladar las actividades intensivas en emisiones a países con un precio de emisiones más bajo. En este contexto, también abordamos la creación de un club climático sugerido por el economista William Nordhaus, que fortalecería la efectividad de la tarificación del carbono a través de la acción concertada de los países que acuerden un precio uniforme del CO2.

Sin embargo, aquí también se debe considerar la dimensión de la política de desarrollo. Las cargas excesivas para los países menos adelantados provocadas por una acción climática que puede tomarse principalmente en países industrializados no son compatibles con el principio de responsabilidad aquí esbozado, ni con la idea de responsabilidades compartidas pero diferenciadas. Por lo tanto, en nuestro documento de enfoque, discutimos cómo eximirlos del impuesto a las emisiones. Por último, también discutimos la posibilidad de inversiones rentables y reductoras de emisiones en países en desarrollo mediante el uso del Mecanismo de Desarrollo Limpio, que permite a los emisores en países industrializados que realizan inversiones protectoras del clima en países en desarrollo comprar créditos de carbono.

Disposición limitada para asumir responsabilidades

Tantas declaraciones de intenciones, tantos instrumentos disponibles y, al mismo tiempo, tan poca voluntad política para cumplir realmente con la obligación de responsabilidad que ha sido reconocida formalmente desde hace mucho tiempo. Tampoco se puede negar que algunas naciones industrializadas como Estados Unidos y Alemania han reducido sustancialmente sus emisiones de dióxido de carbono en los últimos diez años, ni que los países de la OCDE están recaudando fondos significativos para la protección del clima. Sin embargo, si se compara con el nivel de sus emisiones de CO2 actuales y su responsabilidad histórica, esto es demasiado poco.

El Climate Action Tracker presenta un panorama desolador. Identifica las políticas climáticas y los objetivos de todos los principales emisores (que representan alrededor del 80 por ciento de las emisiones globales y alrededor del 70 por ciento de la población mundial) y evalúa su idoneidad para alcanzar el objetivo de 1,5 ° C establecido en el Acuerdo de París. Resultado: casi todos los países de la OCDE no alcanzan los objetivos establecidos. Medido únicamente en términos de objetivos de reducción nacionales, entre los 15 países de la OCDE examinados en el Climate Action Tracker, solo el Reino Unido logra la compatibilidad con el objetivo de 1,5 ° C.

Estados Unidos es, con mucho, el mayor emisor de la OCDE, representa el 4,3 por ciento de la población mundial y, al mismo tiempo, el 13,4 por ciento de las emisiones globales de CO2. No está claro si podrá recuperar la credibilidad de su política climática con el presidente Biden, ya que las mayorías actuales del Senado para establecer objetivos climáticos son muy frágiles. Las perspectivas son mejores para el Pacto Verde Europeo, según el cual los estados miembros de la UE apuntan a la neutralidad climática para 2050 y un objetivo de reducción de emisiones del 55 por ciento para 2030 en comparación con los niveles de 1990. Sin embargo, para cumplir con los objetivos del Acuerdo de París, la UE tendría que aumentar su objetivo de reducción a corto plazo al 63 por ciento, lograr una eliminación integral del carbón e invertir más en financiamiento climático.

Este último punto es crucial. Muchos gobiernos de los países de la OCDE no están dispuestos a cumplir con los compromisos de pago que han asumido en términos de responsabilidad histórica, ni siquiera a ampliarlos. Hasta la fecha, los países desarrollados han contribuido una quinta parte menos a la financiación climática de lo prometido anteriormente, creando una gran brecha de financiación. En particular, el financiamiento climático de Australia, Japón y EE. UU. muestran grandes déficits porque incluyen grandes inversiones en combustibles fósiles en otros países, además de muy poca disposición a pagar.

En general, muchos países de la OCDE toman sus objetivos nacionales de reducción y, por lo tanto, su responsabilidad actual mucho más en serio que el financiamiento climático y, por ende, su responsabilidad histórica. Combinando estos dos aspectos de la responsabilidad, la mayoría de los países de la OCDE son calificados como "insuficientes" por el Climate Action Tracker. Es decir, sus políticas climáticas, si fueran de escala global, contribuirían a un calentamiento global de 2 a 3 ° C.

El déficit de financiación actual en la acción climática global no solo representa una irresponsabilidad pronunciada por parte de los países industrializados con respecto a su responsabilidad histórica aceptada, sino que también envía una señal devastadora con respecto a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. A largo plazo, esta denegación de responsabilidad será contraproducente para los países de la OCDE por dos razones: hará que las negociaciones con otros importantes emisores como China, India y Rusia sean mucho más difíciles, y socavará su credibilidad en relación con los países en desarrollo más pobres cuyas emisiones de CO2 solo han crecido en los últimos años, pero a un ritmo vertiginoso.

Casi todas las economías emergentes están calificadas como "altamente insuficientes" en sus políticas climáticas por el Climate Action Tracker. Los objetivos de ponerse al día con el crecimiento, la protección de la industria energética nacional y la presión política basada en el patrocinio están impidiendo que muchos gobiernos establezcan objetivos climáticos más ambiciosos. Entre los once mayores emisores de la muestra BTI de 137 economías en desarrollo y emergentes, incluidos los países de la OCDE como México, Corea del Sur y Turquía, no hay otro país más que Irán que no sea, además, miembro del G20. Juntos, estos once países emitieron el 53,64 por ciento de las emisiones globales de CO2 en 2019, según la Comisión de la UE (ver Figura 3).

Política climática: responsabilidades y obligaciones

China, que por sí sola es actualmente responsable de más del 30 por ciento de las emisiones globales de CO2, juega un papel particularmente importante. Al igual que Rusia, China ha anunciado su intención de lograr la neutralidad climática para 2060. Los objetivos chinos pueden ser ambiciosos y, según cálculos de los ministerios chinos, implicarán inversiones anuales de hasta 490.000 millones de dólares para 2060, pero no son suficientes. Por un lado, según los cálculos del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático en 2018, las economías deben haber alcanzado la neutralidad climática ya en 2050 para seguir cumpliendo el objetivo de calentamiento global de sólo 1,5 ° C. Por otro lado, el nuevo plan quinquenal del gobierno chino presentado en 2021 incluye una expansión masiva de la generación de energía a carbón. Por lo menos, el gobierno chino ha anunciado que pondrá fin a su extensa reubicación de la generación de energía a carbón intensiva en contaminantes con tecnología de plantas de energía obsoleta en el extranjero. China está mostrando una voluntad de reforma, pero tendrá que avanzar más y de manera significativa. Es comprensible que no lo haga solo, sino solo en sintonía con las naciones industrializadas occidentales.

India no puede seguir el camino de China sin desencadenar una catástrofe climática global y necesitará una asistencia sustancial en forma de cooperación tecnológica y apoyo financiero. El gobierno de la India tiene como objetivo reducir las emisiones de CO2 en un tercio para 2030 en comparación con los niveles de 2005 y aumentar la participación de las energías renovables en la generación de energía al 40 por ciento, pero al mismo tiempo depende en gran medida del crecimiento basado en el carbón y la construcción de nuevas plantas de energía.

Consecuencias de la falta de credibilidad

La credibilidad de los países industrializados en la protección del clima es fundamental en sus negociaciones con economías emergentes clave. En vista del fuerte aumento de las emisiones de CO2 entre 2010 y 2019 en países como Indonesia (+49 por ciento), India (+47 por ciento) y Turquía (+35 por ciento), así como las tasas de aumento aún significativas en Arabia Saudita o China, los países de la OCDE, tendrán que pedir una reducción significativa de este crecimiento, pero para hacerlo, primero tendrán que demostrar su propia voluntad política para asumir la responsabilidad total.

Sin embargo, el enfoque principal en las economías emergentes de altas emisiones oculta el hecho de que el crecimiento más significativo de las emisiones se está produciendo actualmente en los países en desarrollo clasificados por el Banco Mundial como “economías de ingresos bajos” y “economías de ingresos medios-bajos” y representa un importante impulsor de CO2. Con la excepción de Bosnia-Herzegovina, Botswana, Georgia, Guatemala, Irak, Omán, Paraguay y Qatar, los 42 países con el mayor crecimiento de emisiones con un promedio de 115 por ciento en los últimos diez años - desde Kenia con 50 por ciento hasta Myanmar con 464 por ciento - todos son países más pobres. Ahora han aumentado sus emisiones totales a 1,556 millones de toneladas métricas por año, casi tanto como Rusia y con una fuerte tendencia al alza (ver Figura 4).

Política climática: responsabilidades y obligaciones

Se ha enfatizado repetidamente, y con razón, que la perturbación económica mundial provocada por la pandemia COVID-19 también representa una ventana de oportunidad para vincular las declaraciones nacionales de compromiso con la reconstrucción pospandémica ecológica eficiente en el uso de recursos y con menor contaminación. Sin embargo, los gobiernos de muchos países en desarrollo y emergentes se enfrentan a enormes desafíos poblacionales, sociales y financieros, la mayoría de los cuales no pueden resolver por sí mismos.

En términos de planificación, la eficiencia de los recursos, uno de los 14 indicadores de gobernanza es actualmente el tercer indicador con la puntuación más baja en el BTI. 67 de 137 países en desarrollo y emergentes examinados en el Índice de Transformación obtienen un puntaje máximo de sólo 4 de cada 10 puntos, lo que indica un uso excesivo y muy deficiente de los recursos administrativos y financieros disponibles.

En términos socioeconómicos, hasta 80 de los 137 países se caracterizan por una exclusión social masiva en forma de pobreza y desigualdad (también de 1 a 4 puntos en el BTI 2022). Es comprensible que tanto el mandato de los gobiernos democráticos electos como la legitimidad para gobernar de regímenes autocráticos se basen en las expectativas de la sociedad para mejorar la inclusión y las oportunidades de participación económica. En este sentido, las preocupaciones ambientales están casi siempre (en 41 países con 1-3 puntos en el indicador de política ambiental BTI) o con frecuencia (en 75 países con 4-6 puntos) subordinadas a políticas económicas orientadas al crecimiento.

Finalmente, en términos financieros, incluso antes de la pandemia de COVID-19, muchos países en desarrollo habían estado al borde de la insolvencia. En los últimos diez años, la estabilidad fiscal se ha deteriorado en más de la mitad de los países estudiados en el BTI, en algunos casos de forma masiva. Como resultado, el marco financiero para invertir en economías más eficientes en el uso de recursos y menos contaminantes está severamente limitado en muchos países.

Por lo tanto, es esencial, como enfatizó el jefe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Achim Steiner, asesorar a lo que ahora son 118 países para poder implementar sus objetivos de política climática declarados de manera planificada, financieramente sólida y socialmente equilibrada e interministerial. La "acción climática y la política de desarrollo", subrayó también el Ministerio de Cooperación y Desarrollo Económicos (BMZ) de Alemania, están "estrechamente vinculadas entre sí". Las áreas esenciales de la política de desarrollo deben pensarse en términos de política climática, así como, por el contrario, la reducción de emisiones y la adaptación requieren un diseño de medidas socialmente inclusivas, diferenciadas según las condiciones locales y que reduzcan las desigualdades existentes. Así como debe evitarse una carga desproporcionada sobre los países en desarrollo más pobres a nivel internacional, teniendo en cuenta el principio histórico de quien contamina paga y que la actual injusticia distributiva. Se debe evitar que las medidas de política climática en los países en desarrollo tengan efectos regresivos y agobien a los sectores más pobres de la población.

Estos objetivos requerirán importantes cantidades de asesoramiento, transferencia de tecnología y financiación, que deberán ser sufragados principalmente por los países industrializados. En caso de que los países industrializados no paguen la financiación climática, la pregunta obvia es por qué un gobierno de un país en desarrollo que lucha por satisfacer las necesidades básicas de su población debería ahora asumir la responsabilidad y aceptar reducciones del crecimiento que reducen los contaminantes cuando los propios países ricos y desarrollados no están dispuestos a hacerlo. Para forjar alianzas para la acción climática, los países desarrollados deben aceptar la responsabilidad. Ahora.

Traducción de Lisette Kugler.

Claudia Härterich, Hauke Hartmann y Thiess Petersen
 
 
 

 
 
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