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18 de octubre de 2012

Argentina en la política internacional del cambio climático

(Revista Perspectiva) Es difícil imaginar un desafío más exigente para la cultura política argentina que el cambio climático. La invitación para pensar y trabajar alrededor de escenarios temporales distantes escapa a la sensibilidad de una sociedad que ha dejado guiar su comportamiento en las últimas décadas por consideraciones cortoplacistas.
Por Matías Franchini

El mundo está atravesando un proceso de transformaciones sensibles, caracterizado por la aceleración y profundización de las dimensiones de la globalización, un vertiginoso crecimiento poblacional, así como un incremento significativo del consumo de energía, bienes y servicios a nivel global. Todos estos elementos tienden a destacar como nunca antes el impacto de las actividades humanas sobre el ambiente natural, razón por la cual algunos autores concluyen que estamos entrando en una nueva era: el Antropoceno (Paul Krutzen), de manera que la Tierra se ha convertido en un sistema socioecológico, donde la coevolución de la ecoesfera y la antroposfera se vuelve fundamental para el destino de la humanidad (Biermann et al, 2010, p. 24).

Probablemente, la expresión más significativa de esta nueva era es el proceso de desestabilización del sistema climático derivado de la acción antrópica –fenómeno conocido como cambio climático–, cuyas causas se ligan con la utilización intensiva de combustibles fósiles, que ha tenido como resultado una concentración excesiva de gases de efecto invernadero (GEI) en la atmósfera.

Para las relaciones internacionales, la consideración y el manejo del problema del cambio climático –como cuestión global– demandan fuertes exigencias en cuanto a cooperación, en función de la urgencia y profundidad de los cambios necesarios y en relación con la característica de la atmósfera como bien común global. La comunidad internacional ha reaccionado frente al desafío, generando estructuras de gobernanza global para lidiar con el problema. Las más significativas son la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC), firmada en 1992, y el Protocolo de Kioto, firmado en 1997 y en vigor desde 2005. Sin embargo, hasta el momento el esfuerzo ha sido insuficiente si se lo compara con las dimensiones del reto: lejos de tender a estabilizarse, las emisiones globales de GEI aumentaron a un promedio de 3% anual en la última década (Viola, 2010). Se requiere una nueva estructura global, la cual ya se está construyendo, aunque no hay garantías sobre su eficacia, eficiencia y equidad.

Teniendo como referencia este marco, presentamos los siguientes interrogantes: ¿es Argentina un actor relevante en la dinámica global del clima? ¿Tiene el país incentivos para participar de forma activa en la construcción de un régimen internacional –latu sensu– que estimule una rápida y profunda decarbonización de la economía global? ¿Refleja la política climática argentina –tanto en el ámbito interno como en el internacional– el nivel de vulnerabilidad climática del país y los desarrollos recientes de la política global de clima? ¿Qué factores explican la distancia entre las demandas del problema climático y la respuesta política?

La respuesta a cada una de estas preguntas se construye a través del análisis de dos dimensiones principales.

La primera es la que aquí se denomina de “situación climática” y hace referencia a una serie de datos objetivos del país en relación con el fenómeno del cambio climático, entre las que se destaca el volumen, trayectoria y perfil de emisiones de GEI, las vulnerabilidades, las necesidades de adaptación y las opciones de mitigación de emisiones.

La segunda de las dimensiones consideradas es la situación política del cambio climático en la esfera local. Tres elementos se analizan aquí: la conciencia climática de la sociedad y la dirigencia política argentina, el estado de las políticas públicas nacionales relativas al clima y la política exterior argentina en relación con la materia.

El paso por estos elementos permitirá dar una respuesta aproximada sobre el nivel de asimilación de la amenaza climática por parte de la sociedad y la dirigencia argentina, y cómo esa conciencia se expresa –o no– en políticas públicas internas.

Argentina en la dinámica global del cambio climático

Argentina es un actor de baja relevancia en la política internacional del cambio climático por varios motivos. En primer lugar, porque no está entre los grandes o medianos emisores de GEI: representa poco menos de 1% de las emisiones globales, con nulas perspectivas de aumentar sensiblemente esa participación, por sus condiciones demográficas y económicas. Se encuentra así lejos de actores relevantes como China (26% del total), Estados Unidos (18%), la Unión Europea (14%) o incluso Brasil (5%), en su contribución al proceso de calentamiento global (Viola y Franchini, 2011).

En segundo término, porque no posee recursos tecnológicos suficientes para pasar del camino de la descarbonización de la economía global, cuyo elemento central es el desarrollo de tecnologías revolucionarias en el área de energía (Friedman, 2010).

En tercer lugar, por la propia posición del país en el sistema internacional: sus recursos y su ascendencia política sobre otros actores del escenario global, especialmente entre países emergentes, son exiguos y declinantes.

Y finalmente, porque Argentina tiene un compromiso mínimo con la reducción de vulnerabilidades climáticas propias o sistémicas, como veremos más adelante. Así, existe una llamativa distancia entre el discurso y la práctica internacional –que resalta la necesidad de reducir GEI– y la trayectoria de política interna, que ha redundado en una expansión significativa de las emisiones en las últimas dos décadas. Por todo esto, la Argentina se podría definir como una potencia climática media baja.

A pesar de esta poca relevancia relativa, existe una serie de elementos que estimulan al país a participar más activamente en la creación de un nuevo acuerdo global que sea más enfático en la restricción al carbono. Para comenzar, están las vulnerabilidades: Argentina es un país altamente sensible a los efectos del cambio climático con regiones y sectores económicos altamente expuestos a la desestabilización, como la generación hidroeléctrica y la producción de alimentos. Además, la condición de Argentina como país emergente pone en competencia directa las necesidades de adaptación y mitigación con las demandas del desarrollo, en un marco caracterizado por escasez de recursos humanos, financieros y tecnológicos.

La existencia de posibilidades factibles de mitigación funciona como un estímulo positivo para Argentina, que podría encontrar opciones para reducir emisiones en el caso de que un compromiso de esa especie se incorporara en un nuevo acuerdo internacional sobre clima. En materia de mitigación, el país tiene opciones viables tanto en el sector de energía, que representa un porcentaje expresivo de las emisiones totales (50%), en el rubro de producción y en el de eficiencia, como en el área de biocombustibles y REDD (reducción de emisiones por deforestación y degradación forestal).

Finalmente, pueden agregarse al argumento dos early movers: si el mundo camina hacia una restricción al consumo de carbono, los países y las empresas enfrentarán una creciente presión para interiorizar los costos sociales de las emisiones. Aquellos que inicien antes el camino de la descarbonización podrán recoger los beneficios de las transformaciones económicas globales, evitando los costos de futuras limitaciones al carbono y escapando a rápidas, profundas y onerosas medidas de mitigación en el futuro. Así mismo aparece la posibilidad de generar nuevas ventajas comparativas en tecnologías de bajo carbono (De la Torre et al., 2009), junto a la posibilidad de captar fondos internacionales orientados a actividades de mitigación. Claro que la estrategia de early movers envuelve ciertos riesgos, como la demora en la creación de reglamentaciones globales restrictivas al carbono o la caída progresiva del costo de las tecnologías limpias.

Mientras el mundo –y la propia Argentina– habla sobre la necesidad imperiosa de estabilizar la concentración de GEI en la atmósfera, las emisiones del país se dispararon en la última década, y la perspectiva es que doblen el nivel de 2005 para 2030 (Fundación Bariloche, 2008). Según datos de la Segunda Comunicación Nacional (Argentina, 2007) y la Fundación Bariloche (2008), las emisiones argentinas crecieron en promedio casi 3% anual entre 1990 y 2005, con una aceleración significativa del ritmo entre 2000 y 2005, llegando a una media aproximada anual de 5%. El comportamiento de los principales sectores emisores –energía (50%) y agricultura (42%)– entre 2005 y 2010 permite concluir que no ha habido grandes modificaciones en la tendencia de las emisiones.

            Ese salto de las emisiones argentinas se debe a un incremento en los volúmenes de producción de todos los sectores principales entre 1990 y 2005. No obstante, se destacan algunos movimientos. En el sector de energía hubo doble desarrollo negativo: primero, una pérdida de eficiencia en el uso de recursos energéticos –asociada a una estructura significativa de subsidios estatales al consumo de combustibles fósiles– y segundo, una carbonización de la matriz energética, derivada del crecimiento de la participación de las termoeléctricas y por la sustitución de gas por fuel oil y diésel oil en la producción de energía. En el sector de la agricultura, el crecimiento de las emisiones estuvo relacionado con la expansión de las hectáreas cultivadas –y la consecuente disminución de tierras abandonadas, importantes como sumideros de carbono–, en especial del cultivo de soya.

El nudo del problema es justamente la aparente fatalidad en la tendencia. No hay elementos en la actual coyuntura política que permitan esperar medidas convergentes con un escenario de mitigación a corto plazo. Argentina ni siquiera respeta el espíritu de la Convención, en la medida en que sus emisiones crecen 5% desde 2000.

Tanto en la sociedad como en la clase política existe una conciencia casi nula sobre la dimensión del fenómeno de la desestabilización del clima: el tema aparece sólo marginalmente en la agenda de los medios de comunicación; no forma parte del discurso de ningún partido político relevante; no han existido movimientos destacados para llamar la atención sobre el fenómeno y, por último, las encuestas de opinión muestran una escasa preocupación entre los entrevistados.

En lo referente a políticas públicas climáticas, es posible afirmar que las medidas tomadas hasta ahora no han tenido efectos prácticos significativos. De las cinco áreas que Argentina enumeró en su presentación a la CMNUCC en el marco del Acuerdo de Copenhague y que serían convergentes con mitigación, sólo ha habido algún avance en manejo de bosques y biocombustibles, dejando resultados poco significativos en energías alternativas, eficiencia energética y manejo de residuos. Por lo demás, la estructura burocrática creada específicamente para lidiar con la cuestión es de baja presencia, Argentina aún no ha creado una legislación específica sobre la cuestión, al igual que otros países que no pertenecen a la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (Ocde), con excepción de Brasil.

Del lado de la política externa, la migración de la Argentina a posiciones más comprometidas con el cambio climático implicaría el abandono de la concepción rígida del principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas que el país ostenta en la actualidad y que está congelada desde la Cumbre de Rio de 1992. Según esta interpretación –que divide rigurosamente al mundo entre países desarrollados y países en desarrollo, según los moldes del Protocolo de Kioto–, las únicas naciones que tienen la obligación de asumir metas obligatorias de reducción de emisiones son las desarrolladas, en tanto que las demás sólo podrían tomar compromisos voluntarios en la medida en que reciban fondos y tecnología de los países ricos.

La perpetuación de esa posición implica una negación de las profundas transformaciones acontecidas en el escenario internacional climático del último lustro, que demandan cada vez más el compromiso de los países emergentes, lo que ya no exime a Argentina de mayores compromisos e responsabilidades en la lucha contra el calentamiento global.

En tal sentido, Argentina aparece como un potencial free rider en un eventual acuerdo global sobre clima que establezca compromisos para todos los países. Los movimientos de la sociedad y de la dirigencia local están muy lejos de generar un compromiso voluntario de reducción de emisiones, la única manera en que Argentina participaría en un esfuerzo global de mitigación sería a través de la oferta de incentivos económicos (tecnología, recursos financieros, comercio de emisiones).

La respuesta a por qué la sociedad argentina no reconoce el problema climático como elemento central de nuestro destino común como humanidad entraña varios factores, entre ellos el hecho de que la vulnerabilidad a sus efectos sea difusa y concentrada a largo plazo y que la comunidad internacional no demande de la Argentina un mayor compromiso, dado su poco peso relativo en el tablero internacional. De todos modos, el principal obstáculo para una mayor asimilación de la centralidad del fenómeno está en la aparente contradicción entre las características del cambio climático como problema social y las particularidades de la cultura política argentina, en especial su concentración excesiva en preocupaciones económicas de cortísimo plazo.

En varios aspectos, el proceso de alteración del sistema climático nos enfrenta con dimensiones temporales que de lejos trascienden lo inmediato, sus efectos son progresivos y sólo se verán con mayor claridad a largo plazo. Finalmente, la respuesta más adecuada –la mitigación– ha de ser inmediata, planeada y sólo tendrá resultados visibles en un futuro relativamente distante (Friedman, 2010; Stern, 2006). En el cambio climático, como sucede con la mayoría de los casos de provisión de bienes públicos ambientales, las implicaciones más significativas están más referidas al futuro consumo del bien que al presente.

Con algún exceso, Giddens (2009) da su propio nombre a la paradoja temporal que expone la cuestión climática: como los peligros presentados por el calentamiento global no son tangibles, inmediatos o visibles en la cotidianidad, muchas personas no harán nada, aun cuando el potencial de daño sea significativo. En este orden de ideas, el autor considera el cambio climático una forma de future discounting (Ibis,pp. 2-3). Los seres humanos afrontan dificultades para atribuir el mismo nivel de realidad del presente al futuro; por eso están dispuestos a cambiar una recompensa menor inmediata por una enorme recompensa futura. Este es el grado de desafío que el cambio climático propone a las sociedades humanas. Giddens reconoce que ni siquiera las sociedades europeas contemporáneas –avanzadas en materia de cultura cívica y más habituadas a lidiar con el largo plazo– están preparadas para asumir los costos y que debe andarse un importante camino para que la conciencia climática impregne las instituciones y la preocupación general de los ciudadanos.

En este sentido, es difícil imaginar un desafío más exigente para la cultura política argentina que el cambio climático. Esa invitación para pensar y trabajar alrededor de escenarios temporales distantes escapa a la sensibilidad de una sociedad que ha dejado guiar su comportamiento en las últimas décadas por consideraciones cortoplacistas.

Referencias

Argentina (2007).Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación. Segunda Comunicación Nacional de la República Argentina a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático. Disponible en

http://www.ambiente.gov.ar/archivos/web/UCC/File/Segunda%20Comunicacion%....

Biermann, Frank et al (2009).Earth System Governance: People, Places and the Planet. Science and Implementation Plan of the Earth System Governance Project. Earth System Governance Report, The Earth System Governance Project, 2009. Disponible en http://www.earthsystemgovernance.org/publication/biermann-frank--earth-s....

De la Torre et al (2009).Low Carbon, High Growth. Latin American Responses to Climate Change. The World Bank. Disponible en: http://siteresources.worldbank.org/INTLAC/Resources/17619_LowCarbonHighG....

Friedman, Thomas (2010).Quente, plano e lotado: os desafios e oportunidades de um novo mundo. Rio de Janeiro: Objetiva.

Fundación Bariloche (2008).Argentina: diagnósticos, perspectivas y lineamientos para definir estrategias posibles ante el cambio climático. Disponible en http://www.endesacemsa.com/interactivo/descarga/Resumen_ejecutivo.pdf.

IPCC(Intergovernmental Panel on Climate Change) (2007). Cambio climático 2007. Informe de Síntesis. Disponible en http://www.ipcc.ch/pdf/assessment-report/ar4/syr/ar4_syr_sp.pdf.

Stern, Nicholas (2006).Stern Review: la economía del cambio climático. Disponible en http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http://www.hm-treasury.gov.u....

Viola, Eduardo (2010).Impasses e perspectivas da negociação climática global e mudanças na posição brasileira.Cindes. Disponible: http://www.cindesbrasil.org/index2.php?option=com_docman&task=doc_view&g....

Viola & Franchini (2011).A mudança climática em 2011: governança global estagnada e o novo perfil do Brasil, Textos Cindes N° 25, Disponible en http://www.cindesbrasil.org/site2010/index.php?option=com_jdownloads&Ite...

Matías A. Franchini es Investigador asociado de CADAL

Fuente: Revista Perspectiva (Colombia)