Derechos Humanos y
Solidaridad Democrática Internacional

Artículos

Monitoreo de la gobernabilidad democrática

30 de mayo de 2020

El estado de la transformación en los países del MERCOSUR

Argentina tuvo durante los últimos años una gran mejora en sus calificaciones del Bertelsmann Transformation Index (BTI), mientras que Brasil tuvo un empeoramiento y Paraguay un desempeño mixto. En los extremos, Uruguay mantiene calificaciones sobresalientes en todas las áreas, mientras que en Venezuela estos son desastrosos. Asimismo, mientras que Argentina tiene relativamente buenos puntajes en los temas políticos y su principal desafío sigue siendo la estabilidad macroeconómica; países como Paraguay lograron controlar la inflación y tener equilibrio fiscal.
Por Alejandro Di Franco
@Aledifranco98
El estado de la transformación en los países del MERCOSUR

La creación del Mercosur en 1991 fue un acontecimiento de enormes expectativas en la región y que marcó la etapa de redemocratización de los países que lo constituyeron. Luego de años en los que fueron gobernados por regímenes autoritarios, en los que en ocasiones hubo tensiones entre ellos, los años 80s y 90s vieron un nivel de pacificación y cooperación regional que no se había visto en muchos años.

Si bien algunos intentos de cooperación argentino-brasileño ocurrieron con anterioridad, esta se vio fortalecida en 1985, cuando los presidentes democráticos de Argentina (Raúl Alfonsín) y Brasil (José Sarney) dieron un paso hacia la pacificación de la región permitiendo la inspección recíproca de sus plantas nucleares. Al igual que en el proceso de integración europea, la cooperación en un área específica tuvo un efecto de “spill over” sobre otras áreas, y en esos años estos dos países avanzaron en la vinculación en áreas económicas. En 1986, por ejemplo, se firmó el Programa para la Integración Argentino-Brasileña, en donde se buscaba ir hacia un espacio económico común.

Este proceso culminó con la firma del Tratado de Asunción en 1991, en el que se definieron las reglas para crear una zona de libre comercio y se estableció que se llegaría a un mercado común para el fin de 1994. Ese año culminó el período de transición con la firma del Protocolo de Ouro Preto, en donde se establecieron algunas excepciones de productos que pagarían aranceles al interior del bloque. Además de ser una Unión Aduanera y un Área de Libre Comercio imperfecta, se continuó postergando la conformación del Mercado Común, y hoy este objetivo puede considerarse prácticamente abandonado. Esta divergencia entre la retórica y los objetivos planteados, por un lado; y los resultados obtenidos, por otro; ha hecho que algunos autores como Andrés Malamud (2005) hablen de “disonancia cognitiva” en los líderes del bloque[1].

Varias son las razones que la literatura ha tradicionalmente considerado como claves en la conformación del bloque y que desde hace años son monitoreadas por organizaciones no gubernamentales, sobre todo en países que se encuentran en vías de desarrollo, como es el caso de los latinoamericanos. En efecto, el deseo de alcanzar un mayor desarrollo económico, mediante la mayor integración de sus economías, y el de encontrar una manera de afianzar la democracia, fueron algunos de los pilares del proceso de integración.

Casi treinta años después del Tratado de Asunción, puede evaluarse el desarrollo de la democracia, de la economía de mercado y la gobernanza de los cuatro países actuales del Mercosur, más el caso de Venezuela, suspendida del bloque en el 2016. Estas áreas son calificadas cada dos años en el Índice de Transformación Bertelsmann (BTI) y resultan esenciales para observar los éxitos y obstáculos que enfrenta el bloque. Estas tres áreas son desagregadas en una serie de indicadores a los cuales se les asigna un puntaje del 1 al 10 de acuerdo con la situación interna de cada país. En este informe se presentará la trayectoria de los cinco países que forman parte del Mercosur: Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela; tomando algunos de los indicadores claves para entender su posición actual en su proceso de transformación.

Transformación Democrática

En cuanto al área de transformación política, todos los países del Mercosur tienen puntajes relativamente altos en la mayoría de las categorías, con la excepción de Venezuela, que no solo tiene puntajes muy bajos, sino que continúan empeorando con cada nuevo informe.

En efecto, Venezuela se aleja cada vez más de la democracia, con elecciones que ya no se llevan a cabo mediante los procesos establecidos y que no son reconocidas como libres ni justas por la mayoría de los estados democráticos. La participación de la oposición en la vida política del país se ve aún más complicada debido a las restricciones a la libertad de asociación que hay (como represiones en el marco de protestas o detenciones arbitrarias de líderes políticos). Esta área en particular ha sufrido un notorio empeoramiento desde que se empezó a publicar el BTI en 2006: ese año, el puntaje de Venezuela era de “7” mientras que en el informe 2020 es un “2”.

En contraste con Venezuela está el caso de Uruguay, que tiene una puntuación de diez en 17 de las 18 categorías políticas evaluadas. Además, en estos indicadores presenta una gran estabilidad a lo largo de cada edición del BTI: se trata de un país que garantiza los derechos civiles de su población (su libertad de expresión, derechos de asociación, etc.), con un respeto hacia la división de poderes y un poder judicial independiente. Gracias a esto, los niveles de corrupción son bajos, y los casos que hay son investigados (llevando a consecuencias como la renuncia del vicepresidente Sendic en 2017). A nivel social, si bien el nivel de confianza interpersonal no es muy alto, sigue siendo de los primeros en la región.

En los tres países restantes existen tendencias divergentes: en Argentina los últimos informes revelaron una mejora en términos generales en el área política. Todo lo contrario ocurrió en Brasil, que, si bien tiene puntajes relativamente altos, han registrado una baja en el último reporte. Paraguay, por su parte, está a medio camino, con puntajes más modestos, algunos mejorando y otros empeorando.

En los años de la presidencia de Mauricio Macri en Argentina, la transformación política ha sido notoria según el BTI. Si bien empezó su mandato con el pie izquierdo nombrando jueces por decreto, sus posteriores acciones hicieron que de todos modos el puntaje de la categoría “división de poderes” aumente de un “5” en el 2016, a un “7” en el 2018, y a un “8” en el 2020. El BTI rescata cómo su administración “ha construido puentes con algunas partes de la oposición” y ha mostrado un mayor respeto hacia los otros poderes que previas administraciones. La otra área que ha mejorado mucho es la investigación de casos de corrupción, que sigue siendo uno de los principales desafíos del país -como se reveló en los “Cuadernos de las Coimas”. Más allá de esto, algunas dificultades continúan, como son un poder judicial lento e ineficiente, el poder de algunos actores como los sindicatos, o la inseguridad.

Paraguay, a pesar de tener una historia política reciente caracterizada por renuncias e impeachments, cuenta con algunos indicadores estables; aunque no siempre con las mejores calificaciones. Se respetan los derechos de participación, de asociación y de expresión, y entre una de las mejoras de los últimos años se encuentra la ley de libertad de información del 2014. Sin embargo, la corrupción en el gobierno sigue siendo muy alta: la administración pública se encuentra bastante politizada y el poder judicial dista de ser independiente (de hecho, Paraguay ha sido rankeado número 136 de 140 en el índice de Independencia Judicial del World Economic Forum en 2018).

En Brasil, la inestabilidad política de los últimos años y las elecciones del 2018 tuvieron su impacto en las calificaciones del país. Algunos indicadores clave como los derechos de asociación, la libertad de expresión o los derechos civiles, registraron una baja por primera vez desde que se publica el BTI. La polarización política y la violencia hacia periodistas durante el 2018, así como los dichos de Jair Bolsonaro durante la campaña, deterioraron la transformación política de Brasil, que hasta entonces era relativamente estable en esta área. Una de las cuestiones particularmente graves en este contexto es el declive en el apoyo a la democracia entre la población. Según el Latinobarómetro, el apoyo a la democracia era de solo el 34% en 2018, y el grado de satisfacción con su funcionamiento era del 9%. Un incidente ilustrativo de esta situación que se menciona es la de una huelga de camioneros en mayo de 2018, en la que algunos de sus líderes llamaban a un golpe de estado.

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Transformación Económica

La situación brasileña es un poco mejor en el área económica. De los países del Mercosur, sigue siendo la principal economía. Si bien ha experimentado una recesión en 2015 y 2016, se recuperó un poco en los años siguientes y, el año pasado, si bien se esperaba un crecimiento mayor al 2%, creció a un ritmo más modesto de 1,1%. Una de las principales dificultades que enfrenta con respecto a la economía es la desigualdad, que se manifiesta por ejemplo entre una región sur mucho más desarrollada que el norte. En cuanto a la pobreza, si bien se había reducido de manera notable entre 2004 y 2015, esta volvió a aumentar en los últimos años.

A pesar de esto, Brasil tiene bastante éxito en el campo de la estabilidad monetaria y financiera, sobre todo si se compara con sus vecinos al norte (Venezuela) y al sur (Argentina). Durante los últimos años, el dólar ha estado valuado entre 3 y 4 reales (el último BTI no llega a cubrir la devaluación del real ocurrida desde fines del 2019). Esta estabilidad se debe a políticas como la independencia del Banco Central respecto del Poder Ejecutivo, una política contra la inflación y un tipo de cambio flotante desde 1999, y leyes ejemplares como la Ley de Responsabilidad Fiscal del año 2000. De esta manera, la inflación se ha mantenido por debajo del 5% anual, aunque ha aumentado de un 2,1% en 2017 a un 4,5% en 2019.

La estabilidad monetaria brasileña contrasta con la argentina, que tradicionalmente se ha enfrentado a sus mayores desafíos en esta área. Si bien la situación no es tan dramática como la que se vive en otro país de la región como es Venezuela, la Argentina se ubica en un distante, pero firme, segundo lugar en cuanto a inestabilidad monetaria y cambiaria. Tal es la situación que desde el momento de evaluación del BTI 2020 (que cubre hasta el 31 de enero del 2019) al actual, muchas de las condiciones rescatadas por éste han cambiado: han vuelto las restricciones a la compra de divisas, los múltiples tipos de cambio y los controles de precios. Si bien la administración de Macri buscó reducir el déficit fiscal, en los últimos meses ésta ha dejado de ser una prioridad para el país con la nueva administración. El peso argentino, por otra parte, ha sufrido varias devaluaciones desde las elecciones primarias en 2019 y el país ha tenido una inflación superior al 40% en los últimos dos años.

Venezuela representa directamente un caso extremo en términos de inestabilidad económica, no solo a nivel regional sino a nivel mundial. Hace años que tiene la inflación más alta del mundo, con niveles que hacen más propio hablar de hiperinflación (el único en el mundo actualmente con este fenómeno). Su nivel de aumento promedio anual del Índice de Precios al Consumidor (IPC) entre 2013 y 2017 ha sido de 192%, más que duplicando al segundo puesto, Sudan del Sur (que tuvo un 84%). Su situación es tan dramática, y se ha extendido a tantos indicadores clave (como el decrecimiento de su PBI o de sus importaciones) que el BTI 2020 lo llama directamente “un milagro en reversa”. Estos índices paupérrimos se deben a las políticas económicas de los últimos gobiernos, que dejaron al país situado en anteúltimo lugar en cuanto a libertad económica (solo superado por Corea del Norte). Las políticas del Banco Central, carente de cualquier independencia respecto del Poder Ejecutivo, son directamente responsables de la situación, ya que mediante la emisión desmedida de dinero ha empeorado la hiperinflación. Si bien todas las ediciones del BTI han sido publicadas durante la era chavista, en el pasado algunos de los puntajes en esta área eran más rescatables, lo que muestra aún más la estrepitosa caída que ha sufrido en los últimos años.

Por otra parte, toda la retórica socialista del régimen no ha ayudado a que la gente salga de la pobreza o a que haya un régimen más robusto de políticas de bienestar. Todo lo contrario, la cantidad de personas viviendo en la pobreza ha pasado de un 40% en 1998 a un 90% en la actualidad y el sistema de salud esta muy deteriorado, con 95% de los hospitales no pudiendo ofrecer comida y 60% de las camillas sin funcionar. La escasa ayuda que hay se encuentra politizada, distribuyéndose según la posesión de “carnets de la patria”.

Un ejemplo exitoso de sistema de seguridad social se encuentra en Uruguay, que lejos de una puntuación de “3” como Venezuela, tiene un “9”. El gasto social de este país es el más alto en Latinoamérica y en los últimos años se ha ampliado el acceso al sistema de salud nacional. En general, Uruguay tiene muy buenas calificaciones en todos los indicadores económicos. Como la gran mayoría de los países de la región, aunque durante la primera década del milenio pudo crecer a un ritmo acelerado debido al llamado “boom de los commodities”, en los diez años siguientes sus números han sido más modestos. Si bien se encuentra en una mucho mejor situación que los dos casos previos, la política monetaria y fiscal ha sido una de las áreas que tiene todavía espacio para mejorar: si bien el Banco Central ha tenido como objetivo bajar la inflación desde los años 90s (con un objetivo de entre 3% y 7%), la inflación interanual se ubicaba a principios del 2020 por encima del 10% (aunque en 2017 logró situarse en el rango aceptado, con un 6,6%). El gasto público, que pudo crecer durante los tiempos de bonanza, hoy sitúa al país en un déficit fiscal de alrededor de un 5%.

Paraguay, si bien tiene valores mucho más bajos, ha sabido mejorar en varios de los indicadores del BTI. Tal es el caso de la estabilidad monetaria y fiscal, que comenzó los informes BTI en 2006 con un valor de “7” y hoy se ubica en una puntuación casi perfecta de “9” (en comparación, esta es igual que la de Uruguay, y mucho mayor que la de todo el resto). La inflación desde el 2011 se ha mantenido por debajo del 5%, y en 2019 ha llegado a ser del 2,8%. Este éxito se debe a la política de mantener las cuentas públicas ordenadas (con niveles bajos de deuda y altas reservas internacionales) ayudadas por la ley de responsabilidad fiscal del 2013, así como la independencia del Banco Central, que se ha fortalecido con el tiempo.

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Transformación en las Relaciones Exteriores

Analizando la dinámica de la región, no podemos dejar de hacer mención a la evolución de la cooperación entre estos países y sus relaciones internacionales, que pueden tener grandes vaivenes con el cambio de administraciones de distinto signo ideológico.

Uno de estos cambios en la política exterior se dio con la llegada de Macri al gobierno de Argentina luego de los 12 años de gobierno kirchnerista. Macri se propuso el lema de “volver al mundo”, resolvió el problema del default que había heredado de la administración anterior y buscó mejorar las relaciones bilaterales con actores como Estados Unidos, la Unión Europea y China. Estos cambios significaron a su vez una mejora en el puntaje del informe de Argentina, que pasó de un “6” en 2016 a un “8” en 2018, que se mantuvo estable en el informe 2020.

Por otra parte, la Argentina tuvo una gran mejora en cuanto a la “credibilidad”, pasando de tan solo un “4” en 2016 a un “7” en el siguiente BTI, y luego a un “8”. En esos años, el BTI señala cómo la administración se dedicó a cambiar la percepción de Argentina como una “paria” internacional, y en poco tiempo llegó a tener un manejo exitoso de eventos internacionales como el G20. Más allá de estos esfuerzos, los desafíos del país como las altas tasas de interés o la inflación obstaculizan las inversiones de la comunidad internacional.

Al igual que sus puntajes en el área de transformación democrática, Uruguay tiene excelentes calificaciones en cuanto a sus relaciones exteriores. El tamaño del país hace que la cooperación internacional sea “un factor sine qua non” para su desarrollo, y utiliza los fondos que obtiene de la asistencia internacional para cumplir con sus metas de desarrollo. Su respeto hacia los compromisos adquiridos y hacia el estado de derecho lo vuelven un socio creíble para otros estados y actores transnacionales.

El panorama opuesto se ve claramente en Venezuela. El propio hecho de que el gobierno de Maduro no es visto como legítimo por una gran cantidad de actores internacionales, imposibilita cualquier tipo de relación con muchos estados. En contraposición, los vínculos con regímenes autoritarios solo se han fortalecido en el último tiempo, ya sea con China, Cuba, Rusia o Turquía. En algunos casos, estas relaciones se convierten en una gran dependencia, como se ve en el hecho de que Maduro viaja a Cuba frecuentemente antes de tomar alguna decisión importante. En este contexto de recrudecimiento de las relaciones con una gran parte de la comunidad internacional, sus puntajes en cuanto a cooperación y credibilidad han bajado desde el 2006 (pasando de un mediocre “4” a un “2” en ambos casos).

Pero Venezuela no es el único en la región que ha estado empeorando en esta temática. Brasil a lo largo de los últimos tres informes del BTI ha tenido una baja en sus puntajes en el área internacional que, si bien sigue estando lejos de la del régimen de Maduro, ha sido bastante pronunciada. En cuanto a sus relaciones exteriores, desde fines de los 90s la cooperación con organizaciones internacionales y otros actores había sido una política de estado, que había llevado a que Brasil sea un socio confiable. Sin embargo, las actitudes del presidente electo Bolsonaro (cuyo escepticismo del multilateralismo se podría asemejar al estilo de Donald Trump en EE.UU.) sembraron muchas dudas respecto a la futura cooperación del país. Además de declaraciones de su deseo de sacar a Brasil del Consejo de Derechos Humanos o incluso de salir de la ONU, en su primer mes tomó acciones concretas como quitar la firma de Brasil del pacto migratorio de esta organización o abandonar el compromiso del país de ser sede de la Conferencia sobre Cambio Climático del 2019.

Esta tendencia negativa también se vio en las relaciones con la región. Esto no ha sido algo que comenzó con Bolsonaro, sino que viene de las presidencias de Rousseff y de Temer, y el informe BTI señala la fragmentación política de la región como causa. En este escenario de gobiernos de ideologías muy diferentes en Sudamérica, no ayudó la llegada al poder de Bolsonaro, que se ha involucrado en conflictos ideológicos con otros líderes políticos.

Una de las tendencias positivas (no solo de Brasil) fue el trabajo en conjunto de aquellos que conforman el Grupo de Lima en contra del régimen chavista. Otro de los países que tomó liderazgo en buscar la democratización de Venezuela fue la Argentina de Mauricio Macri, que a diferencia de administraciones anteriores se distanció del “eje bolivariano” y se acercó a las posturas de regímenes democráticos. Paraguay también se sumó a ellos en no reconocer a Maduro luego de las elecciones fraudulentas del 2018. Uruguay, también ha querido una “solución pacífica” de esta situación, aunque lo hizo de manera mucho más modesta. Entre estos países, se logró la cooperación para expulsar a Venezuela del Mercosur por no cumplir con los requerimientos basados en derechos humanos y libre comercio.

El estado de la transformación en los países del MERCOSUR

CONCLUSIONES: Disparidades en la región

A treinta años del Tratado de Asunción, las disparidades entre los países miembros del Mercosur en las áreas observadas no podrían ser más grandes, y las condiciones en la que se encuentran varios de ellos probablemente están lejos de lo que sus fundadores tenían en mente.

Si se tiene en cuenta el caso venezolano, que para el momento en que fue suspendido en 2016 ya se encontraba en un marcado declive tanto económico como democrático, la diferencia en cuanto al desarrollo y la visión política entre los miembros del bloque se acentúa aún más. En todas las áreas evaluadas, este país se destaca para mal, con bajos indicadores en el desarrollo macroeconómico y en el respeto hacia los derechos humanos, y, adicionalmente, con una visión cada vez más antagonista hacia otros líderes del Mercosur y de la región.

Este régimen convivía hasta el 2016 con democracias plenas como es el caso de Uruguay, y con países también muy progresistas como Argentina. Estos, a su vez, conviven con Brasil y Paraguay que presentan mayores desafíos en el área política, aunque están muy lejos todavía del caso extremo de Venezuela.

Pero no es sólo la foto la que presenta disparidades, sino también la película de cómo se está dando la evolución en cada país: Argentina tuvo durante los últimos años una gran mejora en sus calificaciones, mientras que Brasil tuvo un empeoramiento y Paraguay un desempeño más mixto. En los extremos, Uruguay mantiene calificaciones sobresalientes en todas las áreas, mientras que en Venezuela estos son desastrosos. Asimismo, mientras que Argentina tiene relativamente buenos puntajes en los temas políticos y su principal desafío sigue siendo la estabilidad macroeconómica; países como Paraguay lograron controlar la inflación y tener equilibrio fiscal.

Finalmente, en medio de este contexto es muy importante el rol de los “outsiders” en el desempeño regional. En el caso venezolano no hubo mucho cambio, ya que ha sido gobernada por líderes populistas hace veinte años. Argentina, al momento de redactarse el informe del BTI, había abandonado el régimen más populista de los Kirchner a favor de uno más liberal como fue el de Mauricio Macri. Fue Brasil el más disruptivo en este aspecto, con la llegada de Bolsonaro, que produjo fuertes alteraciones en muchas de las categorías evaluadas. El rol de estos líderes populistas, que pueden tener visiones más autoritarias, resulta un desafío muy importante en una región en donde los valores de confianza en la democracia han sido más bien bajos en los últimos años.

Muchos de estos líderes, además, son proclives de hacer de su ideología un elemento central en la política exterior, y de enfrentarse a gobernantes de otros países que no compartan su visión del mundo. Esto podría tener graves consecuencias en el proceso de integración, y contradice el mismo espíritu que llevó a la conformación del Mercosur en los años 90s, que tenía como eje reducir las tensiones que habían plagado la región durante el siglo XX.


[1] Andrés Malamud. Mercosur turns 15. Cambridge Review of International Affairs, 18 no. 3 (2005): 421-436